矛盾纠纷多元化解研究

                 作者：白山市中级人民法院 孙风宏

内容摘要：在法治发达国家ADR作为纠纷化解的有效机制已经成为社会综合治理的标志性制度。国家对于社会治理方式的法治创新，推动了国家治理体制的变革。我国多元化纠纷解决机制与ADR存在区别，面临着顶层制度设计不足、机制建设地方特色明显、工具式制度建设、制度建设因循守旧、公民认同程度低五个方面问题。法治改革创新具有强大的生命力和远大的前途。多元化纠纷解决机制在理清自身形成路径的同时应当与国家制度衔接。

关键词：多元化纠纷解决机制  ADR  社会治理  制度衔接

 “垂拱而治”在中国古代是一个美好的社会治理愿景，多少帝王将相日夜操劳才出现的盛世之治，与“垂拱”相差太远，与“垂拱”之前所达到的充分条件，也难以一概而论，毕竟理论与现实的国家治理相差太远。从中国逐渐褪去全能型政府的角色后，中国社会管理逐渐要面对一系列的新型社会问题。直至本世纪初，出现了多元化纠纷解决机制的萌芽，与世界各国推行的ADR（Alternative Dispute Resolution的简称，即非诉讼纠纷解决机制）在时间上相差较远。后者虽然在纠纷解决方式上没有把法院作为纠纷解决方式之一，但是推动这个机制形成的主体和要解决的问题高度一致。ADR的先行完善与发展为我国实行多元化纠纷解决机制提供了宝贵的经验。

一、ADR发展背景及形成路径

1998年美国颁布了世界上第一部ADR法，自此ADR，正式以国家立法的形式确认为国家法治制度，ADR从立法实施至今收获了良好社会治理效果。ADR概念源于美国，指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式或机制的总称[①]。面对纠纷爆炸式增长，国家纠纷治理制度的刚性是不得已而采取的过度性制度建设还是理智的制度构建，没有详实的资料可供研究，但是其所展现出良好的社会治理效果，而被世界各国所认可，并被纳入至国家治理体系之中。

（一）ADR发展背景

ADR又称为替代性纠纷解决方式，发源于美国。二十世纪六七十年代，美国社区正义中心开始兴起，社会动荡，司法的公信力降低，公民普遍选择在社区内解决纠纷，社区化解纠纷得到了实践的充足发展，为以后美国ADR立法奠定了丰厚的实践经验。十九世纪七十年代，美国社区正义中心开始，美国大量的实践为ADR的发展积累了大量经验，“先社区试验再到立法”（包括政策和法律层面）是美国ADR发展的重要特点[②]。这种先试点实验后，再进行立法的立法模式，不仅获得了民众的普遍支持，而且奠定了立法的群众基础，是法先行而后在立的成功模式。诉讼效率与公平难以兼顾，诉讼程序漫长、昂贵，而且法院面对“诉讼爆炸”，也会倾向于选择ADR分流一部案件，促进纠纷的优化解决。诉讼程序的所短与ADR的所长恰好形成机制上的互补。虽然二者在形式上存在十分契合的因果关系，但是纠纷解决机制的形成与发展并不是应急措施，而是一个机制产生、形成、发展法的形成过程。通过诉讼外的方式解决纠纷，经过不断的发展与纠纷解决方式的完善，逐步的形成了ADR的完善，并在世界范围获得认可与推行。上世纪80年代以后，当代世界各国和地区致力于通过发展ADR推动司法和社会治理体系改革，形成了世界性的ADR潮流[③]。在推动ADR形成发展的过程中，尽管各个国家推行ADR所采取的纠纷化解程序不同，但是ADR在发挥其在讼诉外纠纷解决的作用，与法院诉讼程序相互协调，有效的促使纠纷在诉讼外得到解决的作用存在一致性。法院主导ADR发展以案件分流的形式促使当事人选择ADR，以诉讼费调解为杠杆撬动法院与ADR之间案件的平衡，这种平衡应当主要是案件的程序与机制的适用问题。美国法院实际上是ADR的枢纽、分流中心[④]。宏观层面上法院主导案件分流，案件的分流标准由法院执行，诉讼案件在法院异常集中，法院对ADR分流案件有内在的执行标准。

美国、日本、德国、英国、南非等国家都以成文法典或者单行立法或者ADR程序法或者判例法等立法形式的ADR法或者ADR促进法，如美国《ADR法》，欧盟《关于民商事调解若干问题的2008/52号指令》，日本《ADR促进法》。ADR解决纠纷的能力不断提高，其正当性和法律地位也相应的获得认可。ADR发展是一个逐步从民事、行政扩展到刑事领域的过程，在获得国家认可的同时，还有许多未完成的机制建设。单就家事案件来说，就是一个逐渐的将家事案件从法院分流出去由ADR解决的过程。在很多国家和地区，司法的重点已经转向解纷服务，非讼化已经成为基层法院和家事法院的大趋势[⑤]。ADR在对家事类纠纷的解决更符合ADR的形成路径，纠纷产生时就蕴含着纠纷的解决方法。

（二）ADR形成路径

ADR在美国形成、发展，美国政府起了决定性作用。美国于1925年颁布了《联邦仲裁法案》，并于1929年成立了联邦仲裁委员会，ADR的理念形成，机制初步建立。多元化的纠纷解决机制的理念形成与美国工业化高速发展的时代，社会法的理念成为美国劳动争议解决的主流思想，解决劳动争议服务于经济发展，多元化的解决工会与管理层之间的劳资纠纷，参与纠纷解决的各方都应当对劳资纠纷的产生负有相应的责任，较为公正、高效的解决了纠纷。十九世纪六十年代，美国社区正义中心的开始，为ADR的发展完善提供了一个改革试验的试点和一系列的配套改革措施，包括法院对改革试验的人力支持与政府的资金投入等。改革试验取得了丰硕成果。ADR的活力在其实践的多样性和丰富性：面对不同的当事人和不同的纠纷，ADR比法院诉讼程序更灵活多变，更适应当事人和纠纷的需求[⑥]。经过了几十年渐进式的改革试验，在美国ADR充分展示了这种机制解决纠纷的诸多优点。尤其是在法院案件堆积如山时，历史给予了这种机制化解纠纷的机遇，为以后ADR成为美国纠纷解决的正式制度打开了大门。

二、多元化纠纷解决机制发展现状

我国多元化纠纷解决机制肇启于二十世纪初，作为一个名称性的称谓，首次出现在《最高人民法院第二个五年改革纲要》当中。“多元化纠纷解决机制”于2004年首次在《最高人民法院第二个五年改革纲要》中出现后，作为国家司法改革的部署曾有“三步走”的战略安排，“推动国家立法”作为改革成功的最后一步[⑦]。经过多年的制度建构，多元化纠纷解决机制已经完成了初步的制度建设，其概念能够有清晰的轮廓。多元化纠纷解决机制是指一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度（包括诉讼与非诉讼两大类）共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统[⑧]。机制内的各项制度相互协调，相互作用，共同形成的作用力，如化解纠纷，调解纠纷等。多元化纠纷解决机制包含诉讼、人民调解、劳动争议调解仲裁等国家立法确认的纠纷解决机制，以及民间、非正式和传统的纠纷解决机制，这两方机制的协调、吸收将会对纠纷的发生原因起到良好的化解作用。

（一）多元化纠纷解决机制现状

社会转型、改革攻坚、经济继续保持高速增长，在国家发展进步的大环境下，纠纷多样化、复杂化趋势明显。我国多元化纠纷解决机制已经在多省落地，如厦门市的《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，山东省的《山东省多元化解纠纷促进条例》等，但是我国还没有国内统一的立法。我国对纠纷从管理到治理的演变，经过十余年的发展，多元化纠纷解决机制呈现出法治化、专业化、智能化、社会化的特点。完善诉前调解机制，推动案件繁简分流，吸收专业的调节团队和调解员，发挥人民调解的“东方经验”，大数据、互联网、人工智能等为技术支撑的纠纷综合治理智能化提供了强大的科技支撑。今后的改革趋势必将是人工智能与纠纷解决机制的深度融合[⑨]。发挥群众自治和人民调解的优势，组织建设基层自治组织，对出现新类型的纠纷有解决能力，并能发现纠纷发生源头。

（二）多元化纠纷解决机制现实生存状态

多元化纠纷解决机制的生存状态表现为纠纷的解决状态。在我国纠纷的多元化解决主要由诉讼和非诉讼两个方面。多元化的解决纠纷是在解决纠纷的多种解纷制度相互协调、配合给予纠纷的优化解决。纠纷在这种机制中从立案到处理到能够实现定纷止争，纠纷得到切实解决并且没有再发生，有良好的社会效果，实现社会机制的良好修复。纠纷化解的最优状态应当是纠纷大量化解在基层，复杂化多样化的纠纷经过审判程序审理后，裁判的方式还原纠纷发生的原因，协调纠纷各方，定纷止争，缓解各方矛盾。就世界范围来看，实现矛盾纠纷多元化解良性互动的国家，较为理想的模型是“金字塔”式[⑩]。目前来看，大量的纠纷涌入法院，法院逐渐成为纠纷化解的一种工具，司法审判面对的“萝卜快了不洗泥”的尴尬，逐渐成为法院高质量发展的瓶颈。“司法民工”已经不再是法官圈内的自嘲，正逐步变成一种制约审判能力全面发展、影响办案效果的现实无奈¹¹[11]。而许多案件是不需要法院解决，既浪费司法资源，又延误适合法院解决的案件的审理，尚且不论涌入法院纠纷的解决与否。纠纷在当下法院的解决状态可以成为多元化纠纷解决机制的生存状态的一个方面，也确实暴露出这种机制纠纷过度集中，纠纷解决资源不合理配置等一些对这种机制存在、发展的重要问题。

（三）多元化纠纷解决机制存在的问题

我国多元化纠纷解决机制存在顶层制度设计不足、机制建设地方特色明显、工具式制度建设、制度建设因循守旧、公民认同程度低五个方面问题。

1、顶层制度设计不足

多元化纠纷解决机制在我国已经推行有十余年的时间，多个省份出台了地方性法规，多元化纠纷解决机制建设、发展也取得了成绩。各地机制的发展存在不同的特点，科学的整合这些实践经验还需要一段时间的努力和机制改革的深化。全面深化多元化纠纷解决机制改革是人民法院贯彻中央改革部署，深化司法改革，实现司法为民公正司法的重要举措，是提升社会治理水平，发挥司法资源最大效能的有效途径¹²[12]。这种机制的顶层设计发展还需要依赖于改革的深化发展。

2、机制建设地方特色明显

我国多元化纠纷解决机制在厦门市、山东省、黑龙江省等几个省市先行试点，促进条例与条例的立法形式实施，从地方立法设计上存在不同。处于沿海发达地区的计划单列市而言，敢于借鉴国内外先进经验，全面铺开，机制建设投入巨大；杭州市则以“枫桥经验”为机制的发展理念，调动社会各界积极参与，实现都市版“枫桥经验”为理念的机制发展；其他省份机制建设相对缓慢，法院在机制建设中起主导作用，联合多个部门层层化解纠纷，充分发挥多部门联合解决纠纷的优势。

3、工具式制度建设

多元化纠纷解决机制旨在通过协调、促进机制内各种纠纷处理制度间的整体效应促进纠纷的解决。在现阶段的纠纷解决机制建设过程中，纠纷的分流解决尚处于不完全建设阶段，对纠纷涌入法院之前的机制作用没有明显的体现，纠纷解决一元化的态势明显，机制内的纠纷解决制度发挥纠纷化解作用没有达到机制整体效应发挥的要求，成为机制化解纠纷的短板。客观上，机制内纠纷解决制度不能起作用，沦为制度附庸。

4、制度建设因循守旧

人民调解是我国独有的纠纷调解制度，被誉为调解的东方经验。各地在实施机制建设时，往往将人民调解作为机制建设的核心工程或参照。调解似乎成为了解决纠纷的核心机制，民事、行政、自治组织，往往将调解作为解决纠纷的唯一方式，忽略了机制的建设，制度建设不能推陈出新，解决机制建设的问题创造性解决，机制建设一元化明显。

5、公民认同程度低

多元化纠纷解决机制建设还存在提升的地方，而且公民对于纠纷解决的惯性思维来看，这种新生的机制在社会中的影响力普遍较弱，能否切实一次解决公民之间的纠纷，持怀疑与观望态度的人占大多数。相较于国家强制力，定纷止争不仅在公民的期望值上有较高的公信力，心理满足感强，能够获得公民的认可。其他纠纷解决方式以调解作为纠纷解决的主要方式，当代中国传统文化与经济发展的相互作用下，其他纠纷解决方式往往不能一次解决纠纷，人们还得到法院选择漫长的诉讼程序，公民在纠纷当中也就越来越倾向于寻求纠纷的对与错，而不是在中国传统思想为指导解决纠纷。加上替代诉讼的其他纠纷化解方式存在非终局性和非权威性等特点，当事人对其认同度也较低13[13]。这也就意味着纠纷分流工作难度加大。

三、  多元化纠纷解决机制应然走向

多元化纠纷解决机制融合了国家的正式的纠纷解决制度与与非正式的纠纷解决制度，二者实现纠纷解决的协调、促进,国家纠纷解决方式从一元到多元，构建多元化纠纷解决机制，创造纠纷解决的新秩序，维护社会的平稳发展，达到良法善治的理想治理目的。

（一）多元化纠纷解决机制形成路径

我国于二十一世纪初推行多元化纠纷解决机制，在经历了国家对纠纷的管理到治理，对人民调解否定后肯定的过程后，这种机制解决纠纷的效力被国家改革者认同。国家对纠纷有治理权力，无论是ADR还是多元化纠纷解决机制的形成主体都是国家权力的治理要求。党的十九大明确提出，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化14[14]。对机制中非正式的纠纷解决机制的认同，从法律承认其对纠纷解决的效力，纳入国家法治的正式制度内，推动纠纷的合理解决，维持了国家既有的治理秩序，能够对纠纷的合理分流起到引导作用。国家的法律和理性的司法，并不一定是最恰当的纠纷处理方式，法律的制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能会造就一个法律更多但秩序更少的世界15[15]。所以国家治理主体的治理水平和治理的执行部门对机制的形成有决定作用。多元的机制与国家治理主体的一元并不存在冲突。多元化的解决纠纷，也只是纠纷的解决主体多元，并且顺应了时代对纠纷解决的要求，满足国家治理体系的客观要求，这些纠纷解决的主体都是在国家治理主体领导下的纠纷治理。

我国现阶段面临经济转型、社会转型，不可避免的要变革社会秩序，建立新的社会秩序。加上人口的迁移与流动巨大，一些传统的纠纷解决方式已经不再适合现在变革后的经济、社会。传统文化当中的人际关系已经被现在复杂的经济社会关系强势取代，宏观上机制解决纠纷的新思路应当与当下的社会文化契合。所以在纠纷存在背景下，推动纠纷的多元化解决，实现纠纷由法院到其他解纷主体分流，成为机制形成路径的现实因素。

（二）多元化纠纷解决机制与国家制度衔接

法院作为多元化纠纷解决机制的改革执行主体，对机制的建设有主导作用。我国现有的法律缺乏对法院诉讼与其他机制内制度衔接的详细规定，机制建设处于发展阶段，其他纠纷解决方式的建设依赖于法院的支持，法院成为了制度衔接的关键节点。另一方面，纠纷集中于法院，非诉讼纠纷解决方式的客观存在及解决纠纷的优势，成为机制与国家制度衔接的关键要素。实现多元化纠纷解决机制与国家制度的衔接，不仅仅要明确机制内制度衔接的节点与要素，还要明确机制建设法院为主导，并不是法院对机制的形成有决定权。推动机制的形成，发挥机制解决纠纷的整体效应，应当是机制的发展理念。

四、  多元化纠纷解决机制的完善发展

多元化纠纷解决机制在解决纠纷，营造良好的社会秩序，合理的配置社会解纷资源，提高纠纷解决的效率，协调解决纠纷制度等方面，存在显著的优势与机制效应。明确机制优势，应补齐短板，推动机制的完善发展。

（一）   多元化纠纷解决机制顶层立法建设

多元化纠纷解决机制在我国多个省市落地实施，各省市之间根据本省市实际情况和地区特色制定相应的地方立法。主要存在“促进性立法”和“一般性立法”两种立法模式。机制的形成与完善发展，除国家在尊重社会治理规律下的强势推动外，还需要社会主体的认可国家立法与社会内在机制的融合，机制内各项制度间的协调、促进，纠纷能够适用机制内纠纷解决方式，实现纠纷在机制内的多元化解决，形成机制的整体解决纠纷效果。所以，机制建设之初解决纠纷与综合治理是相互印证的存在。这项工作也是需要全社会、各个机构组织的协调沟通，通过系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，才能推进国家治理体系和治理能力现代化16[16]。建设纠纷解决机制，推动纠纷的综合治理，除纠纷适用机制解决外，更需要国家、社会各个机构间的协同合作，消除纠纷发生的客观原因和潜在原因，不仅仅要解决当下纠纷的高发状态和纠纷集中于法院的客观现实问题，还要从源头上治理纠纷发生的原因，解决我国转型时期的综合治理难题。笔者赞同“促进性立法”的立法模式。

（二）   形成多元化纠纷解决机制的社会影响力

机制社会影响力的形成取决于机制化解纠纷的效应。在做好机制解决纠纷的机制建设的同时，必须培育纠纷的解纷文化。国家正式的纠纷解决制度需要纠纷解决文化作为机制发展的基石，培养人民群众的解纷文化，响应国家正式的纠纷解决制度，推动机制在人民群众中形成纠纷解决“源头”，让纠纷解决机制在人民群众中扎根。不仅要在青少年中形成应用机制解决纠纷的能力，引导社会舆论、社会观念，还要明确国家纠纷解决机制的社会领导地位，科学引导、吸收社会非正式纠纷解决机制参与到国家纠纷解决机制的建设，明确国家纠纷解决机制在解纷文化、社会纠纷解决机制当中的核心影响力。

（三）   设置纠纷分流机制

设置纠纷分流机制，引导纠纷适用机制内纠纷解决方式。当下纠纷涌入法院，案件立案门槛低，经过长时间的案件掌握，法院对纠纷合理分流有内在的纠纷分流机制形成要素。这种内在的机制是长时间在审判过程积淀的对纠纷解决的宏观把握与现实社会背景下的全局视角。多元化纠纷解决机制由法院主导，纠纷过度集中于法院的现实问题有直接的影响，法院审判工作与纠纷的过度集中存在冲突，这个难题应有法院自身给出答案。设置纠纷分流机制，推动机制建设的良性运转，进而发挥机制解决纠纷的整体效应。设置纠纷分流机制可以采取一些必要的措施，如设置纠纷调解前置程序，使用诉讼费用调解纠纷的解决方式，释明纠纷的合理解决方式，鼓励引导当事人采取合理的方式解决纠纷。

（四）   创造、发现纠纷解决内在机制

纠纷发生后，才有纠纷的解决。解决纠纷要寻找纠纷发生的原因、源头，还原纠纷发生时的状态，我们会发现纠纷当中包含着的解决纠纷的因素，化解纠纷。发现解决纠纷的因素后，如何创造性的解决纠纷，成为纠纷解决机制的内在要求。现代中国的人民调解制度被誉为“东方之花”，成为中国社会治理经验的一张名片，正是因为人民调解的目标不仅仅是解决一时一地的纠纷，更重要的是注重当事人长期关系的维护，以及长远的合作机会，它与人们长期形成的和合文化基因是一脉相承的17[17]。被誉为“东方之花”的人民调解制度，发现传统文化维持人们良好的人际关系的作用，注重在调解过程中维护当事人长久的关系和长远的合作机会，创造了人民调解的内在解决机制和核心观念，为人民调解对纠纷的解决，提供了宏观指导。

（五）   提升纠纷解决一线人员的素质与能力

吸收社会各行业优秀的纠纷解决人员，培养解纷人员素质与能力。纠纷解决一线人员是机制的直接实施主体，给纠纷主体以最直观的纠纷解决心理影响，对机制发挥纠纷解决的整体效应，有明确的示范效应。吸收各行业优秀的纠纷解决人员，能够在最短的时间内了解纠纷解决的应然走向，并且能够提高机制一线人员的整体素质和提供纠纷解决的经验，在纠纷解决的深度与广度都存在切实纠纷解决实效。培养纠纷解决一线人员素质，形成解纷文化在纠纷解决机制一线的向心力，将纠纷切实的纳入机制内加以解决，将纠纷解决的整体效应在纠纷解决的实践当中予以展现。解决纠纷一线人员的素质与能力，要有在机制的观念和机制整体效应的指引下，也要以往纠纷解决经验和能力的积累，这些人员的培养关系到机制的落地生根。

（六）   发挥机制纠纷解决效应，形成纠纷解决路径

机制纠纷解决的整体效应形成后，纠纷解决路径的形成则是将机制建设的成果内在化。机制建设的成果形成，国家首先应当以立法的形式将成果固定，推动机制继续完善发展。应当加强对机制建设成果的舆论引导，在全社会范围内形成机制建设成果的共享，发挥机制对纠纷解决的更大的吸引力，形成纠纷与机制的无缝对接，促进纠纷到机制内解决的“路径依赖”，实现机制对纠纷在源头上的治理，给予人民群众纠纷解决足够的心理支撑，实现机制得到人民群众的认同，真正将多元化纠纷解决机制多元解决纠纷与纠纷的源头治理结合，形成机制的新的纠纷解决效应。多元化纠纷解决机制最终要将多元化的纠纷解决方式追溯到纠纷的源头，纠纷发生因素应有机制相应的“元”负责，并且应有合理的纠纷解决方式。

结 语

一个社会必然会有纠纷存在，不能回避，一旦矛盾不可调和纠纷就会发生，社会发展进步有内在的调和机制，纠纷的发生是这个机制不能发挥作用的表现。多元化的纠纷化解机制应当是对社会内在机制的修补，人为的创造秩序，稳定社会发展。虽然中国的多元化纠纷解决机制与ADR存在目的的一致性，但是多元化纠纷解决机制解决的是中国的纠纷问题。