审判辅助事务管理模式研究

抚松县人民法院 闵虹光

当前，随着社会转型期阶层结构的分化和社会矛盾的凸显，民众对司法的需求亦与日俱增。尽管国家在司法投入和供给上持续增加，但“诉讼爆炸”、“案多人少”的现状并未得到根本改观，随着立案登记制的推行，案件增长形势日趋严峻。在这一现实背景下，单纯依靠增加法官的数量并非根本的解决之道，盲目地增加法官人数也并不切合实际。更为关键的环节是如何更加有效的分配有限的审判资源，将法官从繁杂的辅助事务中抽身，专注于审判核心事务，从而提升案件审理的绩效。基于此，审判辅助事务管理起到举足轻重的作用，也理所当然成为当前正在进行的司法改革的重要内容。

司法体制改革大背景下，法院人员分类管理制度改革势在必行，法官事务性工作的剥离成为构建法官中心主义的重要保证。与此相适应的是，必须遵循司法规律的要求，科学界定司法辅助事务剥离的范畴、模式、方式、流程等各项配套机制。同时，根据“四五改革纲要”要求，需要积极探索辅助性事务工作社会化管理模式，通过审判辅助性事务的专职化、集约化管理提升工作水平。

一、脉络梳理：审判辅助事务管理的内涵界定与分类构成

（一）内涵界定

管理，是指人们为实现一定共同目标而对被管理对象进行的计划、指挥和控制的活动的总称。管理具有计划、组织、人事、领导、监视以及激励等诸多功能。作为管理的分支领域之一，法院管理也具有管理的共性特征。具体而言，包括审判管理、司法人事管理以及司法政务管理等。其中，审判管理是法院管理的核心内容。

审判管理是指：“人民法院享有审判管理职责的机构和人员以审判活动及与审判活动相关事务为对象，按照司法规律或原则的要求，通过对审判权及审判权运行方式的监督和制约，实现对审判公正、高效、廉洁保障的一系列活动的总称。”按照审判事务的内容和特点，审判管理可分为审判核心事务管理和审判辅助事务管理。审判核心事务管理是对开庭审理、法律文书制作等事务行使审判权事务的管理，审判辅助事务管理则是对协助审判权行使的辅助性事务的管理。

作为当下司法改革拼图的一个重要板块，审判辅助事务管理正伴随着司法改革的推进而不断深化。审判辅助事务的内涵界定是本文的逻辑起点，首先必须对此予以明晰。通常意义上的审判辅助事务，是指与案件实体审判相关、以服务审判工作为宗旨的各类司法辅助性工作。

（二）分类构成

从具体内容的不同性质出发，基层法院的审判辅助工作主要分为审判实体性工作、事务性工作和保障性工作三大类，项目多达上百项，涵盖了审判工作的全部环节。一是实体性工作，主要有协助法官审查诉讼材料、组织证据交换、召集庭前会议、开展诉前调解、草拟裁判文书等涉及案件实体处理的工作。二是事务性工作，主要为协助庭审事务准备、通知、送达、排期、记录、校对、归档等工作。三是保障性工作，包括司法警务、司法统计、内勤事务、文秘等工作。

二、司法困境：我国审判辅助事务管理模式的现状考察

（一）我国审判辅助事务管理模式的现实困境

1.界限不清：审判核心事务和审判辅助事务的混同

目前，我国现行《法官法》、《人民法院组织法》等相关立法和规则均未严格界定审判核心事务和审判辅助事务，两者应否区分、区分的标准及其承担主体均不明确。司法实践中，法官不仅承担审判核心事务，还要分心于大量的辅助性事务（如采取财产、证据保全措施、办理委托鉴定评估审计等），导致法官隐形工作量加大，从而影响审判效率的提升。

2.配置模糊：法官与司法辅助人员分工不明

根据《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》要求，应加强法院队伍的正规化、专业化和职业化建设。实践中，法官和司法辅助人员定位不清、职责不明的情形较为普遍。例如，根据《人民法院组织法》第37条第2款的规定，助理审判员的职责仅在于协助审判员进行工作，助理审判员由本院院长提出，经院审判委员会讨论通过的情况下，才可以临时代行审判员职务。助理审判员严格意义上只是审判员的助手，而非法官，但司法实践中助理审判员与审判员实际上行使同一种职权，并无实质性的差异。

3、配比倒置：法官与辅助人员的比例不合理。实践中，在法官和审判辅助人员的配比上，未能突出法官的主体和核心地位，审判组织单位的配置模式仍处于自发和盲目的状态。为实现法官的正规化、专业化和职业化，法官和辅助人员的配比应呈现“金字塔形”，法官少而精，辅助人员多而广，这样才能使法官专司审判事务。我国司法现状与此相反，法官和其他辅助人员的配比呈现严重“倒三角”，法官人数占全国法院总人数的一半以上，法官和审判辅助人员之间的匹配失衡。由于审判辅助人员的缺乏，法官事必躬亲，审判效率较低。

4.功能缺位：审判辅助事务管理的程序流于形式

我国司法体系中，制度意义上的审判辅助人员只有书记员。《人民法院组织法》第39条规定，“各级人民法院设书记员，担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项。”其中，“有关审判的其他事项”究竟为何语焉不详。最高人民法院在《人民法院管理办法》中将书记员定位于“审判工作事务性辅助性人员”，规定其职责包括“庭前准备过程中的事务性工作、检查开庭时诉讼参与人出庭情况、宣布法庭纪律、整理装订归档案卷、配合法院送达诉讼文书及完成法院交办的其他事务性工作”，这是我国书记员职责的制度依据。由于书记员的角色没有相对独立性，其职责和职权也不明确，加之书记员一直是学徒式的培养法官和晋级助理审判员、审判员的途径，因此在实践中，书记员实际上成了法官的私人助理或学徒，审判员可以不受限制地把审判有关的所有事务交付书记员处理。

（二）实践探索

1、成立诉讼保障中心，集中行使部分审判辅助事务职能。由审判员、执行员、书记员、法警等人员构成，统一行使实施财产保全和委托评估鉴定两项职能，保全实施组负责统一实施诉前和诉讼保全，评估鉴定组负责统一办理各类委托评估鉴定，改变了以往上述职能由各业务部门分散实施的状况。诉讼保障中心运行以来，相关工作的质效均显著提升。

2、将部分审判辅助事务外包处理。将卷宗扫描和归档工作实行外包处理，能有效缓解卷宗扫描数量巨大和档案人手紧缺的紧张关系。

3、探索审判团队不同辅助人员配置模式

法院可以赋予主审法官团队运行模式选择自主权，充分探索“一审一书一助”、“一审两助”等不同模式的利弊。在保障试点主审法官审判权的基础上，明确法官助理、书记员的权责划分，强化对法官助理和书记员的岗位培训和业绩考核，确定法官对审判团队的管理协作职责，并要求院庭长行使审判管理上的过程监控职能，对试点法官的审判权运行情况、工作成果进行同步跟踪检查。

三、模式选择：以审判核心事务和审判辅助事务的区分为起点

（一）两种路径：混合模式和分离模式

根据各国的司法实践和经验，以是否区分审判核心事务与审判辅助事务为主要标准，将审判辅助事务管理模式分为混合管理模式和分离管理模式。混合管理模式，是指不对审判核心事务和审判辅助事务进行细致的区分，法官承担审判核心事务和大部分的辅助事务。在该种模式下，法官和辅助人员分工不明、职权交叉错位，法官往往陷入各类辅助性事务而难以自拔，无法专司核心的审判事务（开庭审理和法律文书制作等）。分离管理模式则严格区分审判核心事务和审判辅助事务，同时也对辅助事务进行类型化管理，不同类型的辅助事务配置不同类型的辅助人员。辅助人员分工明确，各司其职，并进行专业化管理，保障法官专司于核心的审判核心事务，从审判辅助性事务中解脱出来。

（二）两种模式不同配置的比较考察

1、人员配置

在混合模式下，由于审判核心事务和审判辅助事务界限不明而导致法官与辅助人员之间权责不明，两者在事务的承担上常存在交叉错位，法官承担大量的辅助性事务，辅助人员有时甚至越权越位，行使实体审判权。在审判事务的构建上，现在世界各国的发展趋势是从混合模式向分离模式转变，并且对人员管理呈现日益精细化和专业化的特点。

2、诉讼流程配置

域外司法的总体趋势是将庭前准备程序和庭审程序相分离，形成两个相对独立的阶段。在主体上，庭前准备程序呈现专门化特点，即在庭前准备阶段，由审前法官负责，审前法官与审判法官相分离，审前法官仅具有程序上控制权和监督权，不具有实体上审判权。庭审准备程序具有两方面的重要功能：一是固定证据、整理争议和强化证据失权效力的功能，避免当事人在庭审时突袭，明晰争议，提高庭审效率。二是案件筛选功能。审前程序中，得以和解或不符合庭审条件的案件不得进入庭审程序，从而减轻法官的审判负担。

（三）分离管理模式：我国法院的必然选择

如前所述，我国法院在审判事务管理模式上采混合模式，审判核心事务和审判辅助事务区分模糊，法院和辅助人员职权不清。混合模式的弊端显而易见，尤其是近年来我国面临诉讼爆炸局面，案多人少问题极为突出，法官被大量案件淹没，逐渐成为单纯的“司法民工”，这也与法官专业化和职业化的司法改革目标背离。据统计，美国联邦法院的法官2000年的人均办案数达393件，远高于我国同期数据。其正常运转的一个重要原因就是美国联邦法院法官与辅助人员之比为1∶6，而我国则为1∶0.6。因此，分离管理模式是我国审判辅助管理模式改革的必由之路。

尽管比较法上的经验为我们提供了参考和借鉴，但各国具有不同的司法运行环境，应注重构建与我国司法环境和审判规律相适应的审判辅助事务管理模式。我国审判辅助事务管理权应服务于审判权，不能超越审判权而独立存在，更不能取代审判权。审判辅助事务管理权应有助于审判权的行使与运作，促进审判工作高效权威。此外，审判辅助事务管理权与审判权两者权力制衡，互相监督。审判辅助事务管理权对审判权既是服务，也是制约。在权力分配上，体现制约的功能——审判辅助事务权只能由审判辅助人员行使，法官仅行使审判权；在制度设置上，也体现制约的功能——庭前准备程序的建立，设置了防止法官与当事人事先接触的屏障。

五、具体路径：我国审判辅助事务管理的体系构建

在明确分离模式的前提下，应从审判辅助事务管理的对象（审判辅助事务）、审判辅助事务实施的主体（审判辅助人员）和审判辅助事务在程序上管理三个维度，构建与我国审判实践和司法规律相适应的审判辅助事务管理具体路径。

（一）人员配比和分类管理：构建审判辅助人员配置模式

按照专业标准和职业分工的要求，划分法官、法官助理、书记员、执行官、司法警察和行政管理人员等几种不同角色，建立健全分类科学、权责明晰、管理规范、保障有力的人员分类管理机制。

1、法官助理。两大法系均将法官助理定位为审判辅助人员，但两者还是有所区别。英美法系强调法官助理对法官的依附性，法官助理对法官个人负责；而大陆法系强调法官助理的相对独立性，法官与法官助理之间不仅存在指导和服务关系，还兼具协作和监督的关系。

法官助理不享有实体性审判权，仅协助法官完成与审判核心事务密切相关的辅助性事务，具体包括：在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执行、进行调解、草拟法律文书、完成法官交办的其他审判辅助性工作，以及与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作。与职能划分相对应的是，要建立科学合理的考核激励机制，完善法官助理的业绩档案。以庭前结案率、主持证据交换率、草拟法律文书数量、调研成果转化率等作为法官助理考核的主要标准。

（2）书记员。成立书记员管理办公室，作为书记员的专职管理机构，根据需要统一分配书记员工作，避免书记员之间忙闲不一、苦乐不均。书记员的主要工作职能在于：分案排期、移送卷宗、通知开庭、查明当事人出庭情况、宣布法庭纪律、作庭审笔录、印发法律文书、卷宗归档等。根据工作性质的不同，将书记员分为分案排期员、移送员、送达员、记录员、归档员等，各类书记员分工明确、互相协调，缩短案件在每个流程上的周期，提高案件在程序上流动性。对书记员录用、培训、考核、奖惩、晋升，实现管理制度化和规范化，实行以审判资源效能优化为目的的效能型管理模式。

（二）流程管理：辅助事务和辅助人员在流程上的流量分配

审判流程管理在审判辅助事务管理中处于枢纽地位，审判辅助事务管理应遵循以程序管理为中心原则，以审判流程管理为依托。审判流程管理，是对案件的审判流程各环节进行管理，对其实施分段管理，从而使得审判活动的各个环节得到有效衔接。将案件的实体审判权与流程控制权分立，形成分权制衡的格局。在诉讼流程上区分庭前——庭中——庭后三个阶段，具体再分为立案、分案、排期、送达、庭审、宣判、结案、执行、归档等阶段，实行分段管理。

1、分案均衡合理

根据案件特性，促进案件排期的合理化。负责排期的书记员对案件进行初步形式审查，根据案件类型、特点，判断案件的难易程度及所需审限情况进行排期，不同类型案件不同处理，以保障简单案件快速开庭审理，复杂案件有序推进，从而高速有效地推进诉讼程序、提高审判绩效。

2、移送案件高效

在分案之后，由案件移送组的书记员负责案件移送工作。应力争案件在分案之后一到两个工作日内将案件送至案件主审法官的法官助理处，减少中间流转时间，促进程序高效有序运行。

3、材料送达途径多元

改变单一的送达渠道，拓展多种途径：（1）扩大电子送达的应用。（2）及时有效与当事人协调沟通庭审安排，并做好相关解释工作。如遇到确实无法联系当事人或有效送达之情形，可由司法警察上门送达，避免公告送达的滥用，以保障诉讼材料高效准确无误地送达当事人。

4、庭前准备功能充分发挥

庭前准备程序应定位为固定证据和整理争议的程序。在庭前准备阶段，应充分利用其程序价值，完成如下目标：归纳与整理争议焦点，确认无争议的事实；组织双方当事人交换并固定证据材料，使得双方当事人在庭审时的攻击与防御建立在充分掌握证据的基础上；案件进入庭审的筛选功能。确认案件是否已经具备庭审条件，能庭前通过替代性解决纠纷机制处理的案件，将不进入庭审程序。国外普遍选择法官助理人员协助法官进行审前准备工作，我国也可以由法官助理进行审前准备，司法实践亦存在此种操作模式。

5、庭审阶段职责明晰

庭审阶段的审判辅助事务主要为检查诉讼参与人的出庭情况、宣读庭审纪律、从事庭审记录工作等，这些应由记录类书记员完成。此外，在庭审中，法官助理主要负责协助主审法官明确争议焦点、开展调解等工作。由于法官助理需负责调解及草拟法律文书等工作，为了保障法官助理充分了解并准确查明案情、归纳与整理案件主要争议焦点，应尽可能使法官助理列席参加庭审。

6、庭后事务及时完成

在庭审结束之后，审判辅助事务主要有查明本院是否有类似的案件、草拟法律文书、法律文书印发、法律文书上网、案卷归档等事务性工作。对于草拟法律文书等与实体审判紧密相连的事务由负责文字性工作的法官助理承担，其他诸如法律文书印发等事务性工作则交由各类书记员完成。值得注意的是，在全国其他一些法院已经开始将卷宗归档等工作进行外包，大大减轻书记员负担。当然，此举应在充分保障卷宗安全前提下有序进行。此外，为了法律文书准确性和上网率，每个庭室可设置专人监督，定期排查，以提高法律文书准确度和上网率。

（三）建立科学合理的考核机制和职业保障机制

审判辅助人员的考核机制和职业保障机制对于调动审判辅助事务主体的积极性，具有至关重要的作用。对此，可采取如下措施：（1）建立司法辅助人员职业保障机制，完善分级管理的司法辅助人员薪酬制度；（2）根据法官助理和书记员的工作特性，进行年度考核评价，统计辅助人员的工作绩效，作为评价审判单元组织工作效率的标准之一；（3）将绩效考核的结果作为优化辅助人员配置的依据，等等。