论新时代行政诉讼起诉条件的发展与把握
临江市人民法院 吴燕飞
新行政诉讼法实施三年多以来，行政审判立案工作出现了一些新情况、新问题，司法实践中对起诉条件的把握也存在不同的理解和认识，为了进一步明确和细化起诉条件，最高人民法院出台了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》），并于2018年2月8日正式实施。《行诉解释》在明确受案范围边界、落实立案登记制、明确当事人资格等方面作了具体规定。司法实践和人民群众对“立案登记”的认识还有很多偏差。司法实践中如何把握受理原则和审理边界、厘清逻辑顺序、正确理解立案登记制，成为行政审判法官的重要课题。本文立足现行法律规定，从司法实践的角度，就如何正确把握行政诉讼的起诉条件进行探讨，力争厘清行政审判领域司法权行使的边界。
一、问题的提出
立案登记制改革以来，行政诉讼领域的“立案难”问题得到了制度性解决，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）也将“立案登记”正式写入第51条，变更“立案审查制”为“立案登记制”。“立案登记制”改革以来，一方面人民群众通过司法救济途径解决行政纠纷感受大大提高，另一方面滥用诉权、案多人少的问题也日益凸显。
（一）立案登记制的积极效果
党的十八届四中全会提出“变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”立案登记实施以来，行政诉讼立案数量大幅增长，有案不收、有诉不理的问题得到了极大的解决。根据最高人民法院发布的数据，2015年5月至2017年8月31日，全国法院登记立案数量超过3900万件，同比上升41.23%。2015年5月份一个月就受理各类行政案件2.6万件，同比上升221%。全国法院一审行政案件数也出现了井喷式上升。2014年各级法院审结一审行政案件13.1万件，2015年为19.1万件，2016年22.5万件，2017年为97.3万件。
（二）滥用诉权与立案登记的矛盾
行政案件数量的激增一方面受立案登记制的影响，另一方面也存在着滥用诉权的情形。有部分群众对“有案必立、有诉必理”的规定产生误读，在起诉时对法院的释明不理睬，坚决要求“有案必立”，要么出具不予立案裁定书。还有一些当事人的纯信访事项，由于通过信访不能达到目的，在明知不属于法院受案范围的情况下，仍坚持向法院起诉，企图通过信访事项涉诉后向法院施加压力解决信访事项。除此之外，同一事实反复起诉，“投诉专业户”投诉后起诉，对过程性行为重复起诉等现象也是导致行政案件数量激增的原因。
由此可见，社会群众和司法审判领域对行政审判起诉条件的认识还存在很大偏差。新的历史时期，正确把握行政诉讼的起诉条件的重要性也日益凸显。一方面需要进一步澄清“立案登记制”取消立案条件的不正确认识，另一方面也需要进一步解决立案工作中过度审查或不必要的审查等问题。
二、行政诉讼起诉条件的变革
从1990年实施的《行政诉讼法》（以下简称“旧法”）到2015年实施的行政诉讼法，行政诉讼对诉权保护的程度越来越高、提起诉讼的门槛却越来越低。事实上，行政诉讼的发展史也就是行政诉讼受案范围、原告资格不断扩张的历史，是法院将法律以外的“未成熟的权利”不断植入法律的历史。从《行政诉讼法》取消“具体行政行为”的表述，将权利保护范围扩大至各种合法权利等的创举可以看到，立法者力争使一切行使公权力的行为都有法律救济方法。但实际上司法权的行使并非没有边界可言，法院没有必要也不可能对当事人提起的任何诉求都进行审理。《行诉解释》补充阐明了这一点，对受案范围边界、当事人资格、及立案登记制等问题作了进一步统一和明确。
（一）行政诉讼法在起诉条件方面的制度创举
1.受案范围进一步扩大。一是以“行政行为”取代“具体行政行为”。行政诉讼法全文删除了“具体行政行为”的表述，代之以“行政行为”，排除了法院受理案件的障碍。二是增加了四项行政行为的可诉性，注重解决行政争议的行政诉讼定位。
2.明确了当事人资格。包括明确原告资格、第三人资格、经复议案件的被告资格。
3.放宽了起诉期限，规定了立案登记制。起诉期限由原来的“三个月”增加到“六个月”，并规定了五年和二十年的最长起诉期限。行政诉讼法是第一部将立案登记制纳入法律规定的诉讼法，明确了人民法院既不立案又不作出裁定，行政相对人可以向上一级法院起诉的制度。
（二）《行诉解释》在起诉条件方面的发展创新
《行诉解释》在忠实于法律原意的基础上，对原有的两个司法解释进行了全面修改和整合，在许多重要制度和关键环节取得了突破性进展，注重司法解释的实效，实现了行政诉讼制度的发展创新。体现在起诉条件方面主要是：依照可诉行政行为的特征，列举规定不可诉行为的类型；明确特殊情形下债权人的行政诉讼原告主体资格；明确行政诉讼最长起诉期限适用条件。明确重复起诉的具体情形；明确公民诉讼代理人的条件。
三、行政诉讼起诉条件包含的要素
行政诉讼法其中第49条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”从这一规定来看，法律规定的起诉条件包括原告资格、被告资格、诉讼请求、事实依据、受案范围、管辖六个方面的内容。此外，是否超过起诉期限、是否属于重复起诉也是能否提起行政诉讼的起诉条件。
（一）受案范围
受案范围主要涉及的是什么样的行政行为能够被纳入司法审查范畴的问题。行政诉讼法将受案范围由8项扩充为12项，将“行政协议”、行政征收、行政补偿、规范性文件一并审查纳入了受案范围。《行诉解释》又进一步明确了受案范围边界，增加规定了五中不可诉的行为，将不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为、信访办理行为排除在受案范围之外。由于行政诉讼法立法宗旨的重大调整，加之受案范围中“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”兜底性条款，司法实践中准确把握不可诉行政行为，更有利于保障行政诉讼救济渠道的实效。
（二）主体资格
主体资格包括原告主体资格和被告主体资格，原告主体资格指的是什么人能够提起诉讼，被告主体资格指的是什么机关应当作为被告为行政行为合法性进行抗辩。在原告主体资格方面，应当把握的标准为“与行政行为有利害关系”。这里所说的“利害关系”，应当理解为“行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响”，(4)不宜包括反射性利益，一般也不包括私法上的利害关系。《行诉解释》在四个方面强调了“利害关系”的理解：一是投诉举报者的原告资格；二是债权人的原告资格；三是非营利法人的原告主体资格；四是涉及业主共有利益的原告主体资格。被告主体资格一般来说主要是作出行政行为的行政机关和组织。司法实践中需注意以下几个问题：一是经复议案件的被告问题。根据现行法律规定，经过复议的案件复议机关一定是被告，若维持了原行政行为，原行政机关是共同被告。这里需要把握的是对“改变原行政行为”的理解。根据《行诉解释》的规定，笔者认为，改变仅指对原行政行为结果的改变，因为这会直接关系到行政相对人的切身利益。复议机关对原行政行为的“修正”不应纳入“改变”的范畴，包括对事实的认定、法律规范的适用、法律程序的瑕疵等。还需要把握的是对复议机关作出的不予受理或驳回复议请求决定提起诉讼的不应视为经过复议的案件，法院仅就不予受理和驳回复议请求是否合法进行审查。
（三）请求权基础
请求权基础意味着从诉讼客体的角度考察判决的必要性和实效性问题，属于狭义的诉的利益。具体到司法实践中就是有具体的诉讼请求和事实根据。虽然行政诉讼遵循的是全面审查原则，但法院的审查对象，被告的应诉还是以原告的具体诉讼请求来确定，即所谓“无诉则无判”。司法实践中很多当事人只是表明对行政行为不服，但并没有具体的权利主张，法官对这种不服更是无法回应作出判决。所谓的“有具体的诉讼请求”，某种意义上是要通过对应一定的诉讼类型来实现的。因为法院只有根据不同的诉讼类型才能选择最适宜的救济方式和裁判方式。《行诉解释》也强调了诉讼的类型化，将诉讼类型划分为撤销之诉、确认违法和无效之诉、履行义务之诉、一般给付之诉等重要类型。同时，诉讼请求指向的被诉行政行为也应当是特定的、明确的，而非含混不清或者存在多种可能性的。
（四）起诉期限
新《行政诉讼法》将起诉期限由原来的“三个月”增加到“六个月”，并规定了五年和二十年的最长起诉期限。加之对法院既不立案又不作出裁定的问题作出了明确规定，人民群众的“告状难”问题得到了极大的缓解。因为不同于民事诉讼的诉讼时效，行政诉讼的起诉期限属于法院主动审查的问题，司法实践中行政审判法官习惯于首先审查是否超过起诉期限。但如何把握起诉期限的起始点、哪些情形需要扣除起诉期限往往是行政审判法官容易忽视的问题。《行诉解释》第六十三条对“知道或应当知道”、履行义务之诉的起诉期限作出了明确规定。需要注意的是最高人民法院行政审判庭的答复明确权利人在民事诉讼中，对被诉行政行为提出异议的，行政诉讼起诉期限应当扣除。同时行政相对人以信访为由要求扣除起诉期限的，法院不应支持。
四、司法实践中对起诉条件的把握
由于行政诉讼法没有设置诉讼要件制度，与诉讼要件大体相同的内容都被视为起诉的要件，不符合起诉要件的，认定为起诉不合法，或不予立案或驳回起诉。但由于行政诉讼法关于起诉条件的规定较为杂乱和无序，除在第二章规定受案范围以外，还在第四章规定了原告资格和被告资格，在第六章起诉条件之前规定起诉期限，使得司法实践和公众难以有效把握起诉条件的内在原则和关联。立案登记制实施后更是加剧了对起诉条件把握的分歧。下文就将对把握起诉条件的内在原则和各起诉要件之间的逻辑顺序进行分析。
（一）起诉条件的内在原则
基于司法权行使的界限，以及司法资源和当事人诉讼成本的考量，即使在立案登记制实施以后，法院既没有必要，也没有能力对当事人提起的任何请求都进行实体上的审理。司法权行使的界限指的是司法权和行政权之间的关系。即既要实现行政诉讼监督行政机关依法行使职权的立法本意，又要保证司法权没有代替行政权行使行政管理职能，具体到法律规定即受案范围的把握。司法资源和当事人诉讼成本的考量，指的是司法裁判的必要性和实效性的问题。考察的是当事人是否适格和是否有诉的利益的问题，即在特定的当事人之间这一纠纷有无必要进行审理和判决和诉求请求本身是否具有必要性和实效性。
行政审判并不解决所有行政纠纷，这一点表现在行政诉讼法对行政案件受理排除范围的规定中，国防、外交行为，由行政机关最终裁决的等行为都是司法权行使的界限所在。除此之外，《行诉解释》中五种不可诉行为的规定也是对司法权行使界限的规定。司法救济是众多救济中的最后一道防线，既不是最好的防线，也不是最重要的防线。法院不可能对所有行政机关作出的行为进行监督，否则行政机关将无法行使行政权，这不必要，也不现实。这就要求可诉的行政行为应当具备成熟性的特征。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，不属于可诉的行为。笔者认为判断被诉行政行为是否成熟，一般要看该行政行为是否行使了完整的、产生实际权利义务影响的首次判断权，或者说原告就某一行政行为提起诉讼，是否具备值得保护的利益。所谓完整的，是指行政机关已经对该行政事项进行了完整的评判，例如行政相对人向行政机关申请信息公开，行政机关告知其应当按照程序提交书面材料，这种告知行为并不是一个独立存在的行为，实际上并未对信息公开的申请作出是否公开的最终评判。当然，利用程序性事项，反复告知从而达到实际不公开的目的，可看作是在司法审判领域，若诉请事项并未经过行政机关评判，则行政纠纷就没有事实基础，故该类行为不属于行政诉讼受案范围。所谓产生实际影响是指虽是行政机关作出的，但并未对行政相对人的权利义务产生调整作用，未发生法律上的效果，则该行为不属于行政诉讼的受案范围。一般而言，行政机关作出的通知、建议等观念通知行为，属于不发生法律效果的事实行为。例如行政机关对某一事件向社会公众公布了处理的结果，无论该事件的处理结果正确与否，对处理结果的公布行为本身并未发生任何法律效果。所谓首次判断权，是指行政机关依职权作出的对相对人的权利义务或地位加以改变或者意图改变。《行诉解释》中规定的行政调解、行政指导、协助执行行为、信访办理行为都是未对行政事项作出行政机关自己的判断，因而不属于行政诉讼受案范围。
诉的利益问题解决的是司法裁判有没有必要性和实效性问题。可以从两个层面分析：一是在特定当事人之间纠纷有无必要进行审理和判决，即当事人适格或者正当当事人的问题。如果诉不适在适格的当事人之间进行，就没有实际意义，也就没有判决的必要性和实效性；二是对于特定的诉讼请求，是否具有进行本案判决的必要性和实效性。针对当事人适格问题，包括原告适格和被告适格。例如《行诉解释》中规定了投诉人和举报人的原告主体资格问题。投诉人的目的在于维护自身的合法权益，但举报人的目的在于行使社会监督的权利。在司法实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。被诉机关无论作出还是不作出处理决定，其都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。这种“投诉专业户”实际上滥用了监督权，也浪费了司法资源。针对诉求本身的必要性和实效性问题，具体到司法实践中指的是诉的适法性，只有适法的诉，才能进入本案审理，才能作出实体裁判。行政行为对相对人的合法权益明显不产生实际影响的，相对人即使提起了符合了法定形式和程序的诉，也必将浪费有限的司法资源，人民法院也没有必要进行实体审理。《行诉解释》中关于重复起诉和滥诉的规定，正是考虑到诉求本身已经丧失了进行实体审理的必要性。
（二）起诉条件之间的逻辑顺序
司法实践中经常遇到这样的问题，即一个案件既不属于法院受案范围，又超过了起诉期限，在作出驳回起诉裁定时是否应当将所有不符合起诉条件的要件全部列明还是可以只选择一个要件。列明所有要件可能会造成司法审判的浪费，但只选择一个要件又有可能使当事人陷入力证其符合其中一个要件的困境。这就引出了起诉条件之间是否存在逻辑顺序的问题。答案无疑是肯定的。这是因为：第一，对于一个不符合受案范围的起诉，此时无须讨论原告资格、被告资格等问题，并且受案范围相对于其他起诉条件要素，对案件事实的认知、掌握程度也相对较低，对于明显不属于行政诉讼受案范围的起诉，法院是可以径行裁定的；第二，在符合受案范围的前提下，首先需要考虑的是原告是否能够提起行政诉讼，以及被告是否需要进入诉讼，如果不解决原告资格问题就贸然将被告强制卷入诉讼，显然对被告并不公平；第三，在原、被告都适格的前提下，就需要对原告提起的诉讼请求是否有相应的事实依据或请求权基础作出判断；第四，由于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定了“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”因而，起诉期限问题原则上是被告的抗辩事由，属于后置于受案范围、原告资格、被告资格、事实依据的起诉条件事项。这时，起诉期限仍然影响着起诉条件的成立与否。由此可以得出结论，原则上，“受案范围-原告资格-被告资格-请求权基础-起诉期限”是一个符合诉讼逻辑的排序。确定这一顺序的意义在于：前置条件不符合法定要求时，无需再讨论其后的条件；前置条件符合法定要求时，仍需讨论其后的条件是否得到满足；如果以位置靠后的条件作出裁定，很可能意味着在此之前的条件已经经过法院审查认定为符合法定起诉要求；只有数个条件均得到满足时，起诉才符合条件。最为重要的是，在前后两个或数个条件都不具备的情形下，只能适用位置靠前的理由作出不予立案或驳回起诉的裁定，而不能同时适用两个以上的条件作出裁定。也就是说，受案范围、原告资格、被告资格、请求权基础、起诉期限等不仅存在先后顺序，也禁止同时适用。
（三）正确理解立案登记制
严格来说，一个诉从成立到实体审理再到诉讼请求被支持或驳回，包含对多层次不同构成要件的审查。但由于法院系统目前普遍实行立审分离的工作机制，对不同构成要件的审查呈现出混乱的局面。加之立案登记制的实施，相当一部分法院立案庭的工作人员对行政诉讼不再进行审查，使大量本来就不符合行政诉讼受理条件的案件被登记立案。这是对立案登记制的误读，也违背了基本诉讼法理。实际上，法律规定的起诉条件并不因为立案登记制而失去效力，立案登记部门应当对起诉条件进行最初的形式审查，并严格遵守签收、告知和期限的规定。而立案也并不代表原告的诉讼请求就具备了法院审理的必要性和实效性。立案之后，负责审理的法官仍然可以就是否符合起诉条件作出判断。理想的方式是结合不同阶段诉的构成要件的不同内容，分别进行审查并作出裁判。即在起诉审查阶段，立案部门主要对原告的起诉是否符合法定形式要求，是否具有管辖权，是否有明确的诉讼请求，是否足额缴纳诉讼费等形式要件进行审查，符合以上要件的进行立案登记。在诉讼要件审查阶段，主要对受案范围、当事人资格、是否具有诉的利益，以及对是否属于重复诉讼、是否存在法律规定的不得起诉的情形等诉讼障碍事由的审查，符合诉讼要件的，法院才会做出实体判决；反之，可视情况裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。在实体胜诉要件的审查阶段，才对原告是否能够胜诉进行实体审查和裁判。考虑到现行行政诉讼法还没有区分起诉审查和诉讼要件审查，结合立审分离模式，由立案庭审查起诉要件，由行政庭审查诉讼要件和实体胜诉要件是必然途径。
五、结语
正如行政诉讼的受案范围在不断拓宽，行政诉讼的起诉条件也在不断的发展变化中。因此需要一线审判法官在实践中不断摸索、不断论证，准确把握行政诉讼的起诉条件。从而不断总结实践经验，进一步推动立法。